jueves, 4 de diciembre de 2014

El principio de inmediación en la jurisdicción contenciosa-administrativa. STC 177/2014, de 3 de noviembre de 2014.

Ya trate en esta entrada la sorpresa que me causaba el distinto tratamiento que se daba al principio de inmediación según se tratase de abordar la obligación del juzgado o tribunal de instancia de estar en las actuaciones orales -cuando las mismas se documentan mediante sistemas de grabación y reproducción de la imagen y el sonido- o de revisar, en via de recurso, la prueba practicada en la instancia -también documentada con los mismos sistemas.

Pues bien, en cuanto a la primera cuestión, esto es, si es precisa la intervención personal del Juez o Tribunal en las actuaciones orales en vistas y comparecencias, cuando las mismas se documentan mediante sistemas de grabación y reproducción de la imagen y el sonido, se ha pronunciado el TC en su Sentencia número 177/2014, de 3 de noviembre de 2014 (BOE núm. 293, de 4 de diciembre de 2014).

El recurrente en amparo denuncia, en lo que resulta de interes,  que se señaló y practicó la prueba admitida en presencia del Magistrado Juez titular y que, sin embargo, la Sentencia del Juzgado núm. 3 de lo Contencioso-Administrativo de Girona, de 4 de septiembre de 2009, no fue dictada por el Magistrado Juez titular sino por la Juez sustituta.

El TC, resuelve la cuestión, desestimando el recurso de amparo interpuesto, en los siguientes términos:


5. La cuestión reside en despejar, desde el contenido del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), si era constitucionalmente exigible en un caso como el de autos la inmediación de la Juez que sentenció o si, por el contrario, puede entenderse que se cumplieron las garantías del proceso, al verificarse un trámite de conclusiones escritas sobre la prueba y un soporte audiovisual que reflejaba la prueba personal practicada en presencia de otro Juez en la actuación del día 3 de diciembre de 2008.
No es ésta la primera ocasión en la que este Tribunal ha debido pronunciarse sobre la incidencia que la composición de los Tribunales encargados de la sustanciación de cada proceso y, más precisamente, la sustitución de los Jueces o Magistrados durante su tramitación, tiene sobre el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión consagrado en el art. 24.1 CE, o sobre las garantías constitucionales del proceso reconocidas en el art. 24.2 CE. La STC 215/2005, de 12 de septiembre, FJ 2, recogía los pronunciamientos anteriores sobre la materia. Recordaba, en síntesis, que el criterio seguido en nuestra doctrina ha sido el de valorar, a la luz de la jurisprudencia sobre la indefensión material constitucionalmente relevante, la presencia en las actuaciones de medios objetivos de conocimiento que permitan emitir un juicio fundado (con conocimiento de causa) a quien tiene encomendado el enjuiciamiento del caso.
Se advierte, así pues, que no será la indefensión meramente formal la que pueda producir un menoscabo real y efectivo del derecho fundamental; antes bien al contrario, la vulneración del mismo podrá residir únicamente en una eventual indefensión material, generadora de un perjuicio por haber incidido en la resolución del proceso. A tal fin, en esta tipología de casos, el examen de constitucionalidad nos conduce a la verificación de los medios objetivos de conocimiento en los que se apoyó el juzgador. Así se desprende de la Sentencia constitucional que viene de citarse, dictada en relación con lo resuelto en autos de juicio de quiebra voluntaria y, por lo tanto, en un supuesto que, como el actual, era ajeno a la materia penal (ámbito singular y con doctrina propia por la incidencia de la tutela aparejada a la presunción de inocencia).
Pues bien, desde el enfoque enunciado (medios objetivos de conocimiento en los que se apoyó el juzgador) cabe decir que, sólo cuando la aportación verbal no presenciada exija un contacto directo para adquirir conocimiento de causa sobre los elementos fácticos a debate y en ella concernidos y se constituya en la única que fundamenta la resolución impugnada, o se constate, a partir de su propia motivación, que es esencial para llegar a la conclusión de hecho de la que se parte, el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE) impondrá (también extramuros del proceso penal) la inmediación judicial de quien dicte el pronunciamiento. De suerte que, de ser el caso, será inexcusable o bien la repetición de la vista o de la diligencia de prueba correspondiente ante el Juez sentenciador, o cuando menos la reproducción del soporte audiovisual (si existiera) o la lectura del acta que documente la práctica de la prueba en presencia de los declarantes y ante el nuevo juzgador que se dispone a su valoración, pues así podrá apreciarla directamente ante ellos e intervenir en relación con la misma —con los límites que exige su neutralidad y con el designio de comprobar la certeza de elementos de hecho—, percibiendo la reacción de aquellos acerca de su declaración previa, sea a través de una nueva declaración, sea negándose a llevarla a cabo.
6. En el presente caso, sin embargo, la queja no puede ser estimada. La irregularidad a la que se alude no ha sido vinculada por el recurrente a ningún perjuicio material especificado y relevante para alterar el signo de la resolución judicial. No se indica ningún extremo del que el órgano judicial —estimándolo necesario el demandante de amparo— no hubiese tenido conocimiento, ni tampoco ningún extremo que el demandante hubiese querido —pero no podido— hacer valer (STC 126/2013, de 3 de junio, FJ 3).
De una parte, en efecto, no se alcanza a apreciar dónde radicaría la insuficiencia del trámite de conclusiones escritas del art. 62.1 LJCA, solicitado por las partes procesales en los escritos de demanda y contestación a la demanda y llevado a efecto sin irregularidades. De otra, no se encuentra en el recurso de amparo la justificación de la pretendida lesión del derecho presuntamente afectado, considerando que fueron valoradas otras pruebas independientes de las orales, a las que se refieren con reiteración los pronunciamientos judiciales. Adicionalmente, no se aportan razones que confirmen la inhabilidad de la grabación audiovisual de la sesión de 3 de diciembre de 2008; es decir, su ineficacia para alcanzar la convicción fáctica de la que parte la juzgadora. Finalmente, en cuanto a la pretensión de desviación de poder, acoso rural y animadversión de la alcaldesa, es de todo punto pertinente reparar en que el Tribunal ad quem ofreció datos adicionales para sustentar el fallo de la instancia, señaladamente: que la resolución de instancia atendió a otras pruebas distintas a la testifical del Sr. Marull, como la incoación del procedimiento y el informe del arquitecto del Consell Comarcal, y que, en todo caso, el acuerdo municipal impugnado fue aprobado por unanimidad por el pleno municipal, por lo que el voto de la alcaldesa no pudo resultar decisivo al efecto, sin que el interesado acudiera tampoco al procedimiento de recusación que allí se menciona. Son éstos, respectivamente, argumentos que no se aportan y elementos que no se contrarrestan desde el prisma de la indefensión material, quedando el alegato de la parte recurrente en el plano de la invocación abstracta y formal del principio de inmediación, y en una pretensión retórica de extensión de la doctrina constitucional elaborada en relación con las garantías propias del proceso penal, pese a las manifiestas peculiaridades que lo singularizan. El recurso, en consecuencia, no puede prosperar.

No es poco lo que concede el TC a la vista de la jurisprudencia ordinaria existente al respecto, de la que da buena cuenta el Voto particular concurrente que formula el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho:
 
Pero en un proceso regido por el principio de escritura lo relevante es que la prueba quede perfectamente documentada para que pueda ser correctamente valorada en un momento que está necesariamente alejado en el tiempo de la fecha en que aquélla fue practicada. Por ello la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa no tiene inconveniente en autorizar a las Salas para que deleguen en uno de sus Magistrados o, incluso en un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, la práctica de todas o alguna de las diligencias probatorias (art. 60.5 LJCA).


En el proceso de que trae causa el presente recurso de amparo no existe controversia alguna respecto a que el resultado de la prueba pericial testifical practicada quedo perfectamente documentado en la correspondiente grabación audiovisual, de forma que el nuevo Juez pudo valorarla en toda su integridad pese al tiempo transcurrido entre la fecha en que la prueba se practicó y la fecha en que fue valorada y con independencia de que dicho Juez fuera distinto del que presenció su práctica por lo que coincido con la Sentencia dictada por esta Sala en que el recurso de amparo debe ser desestimado, pero en cambio no comparto con la doctrina sentada en ella referente a que nuestra decisión hubiera podido ser distinta si dicha prueba hubiera sido la única tenida en cuenta por el juzgado o la más relevante de las consideradas por él.
¿Serán acogidas estas interpretaciones a la hora de revisar las pruebas practicadas en la instancia?

martes, 2 de diciembre de 2014

¿Cabe declarar la caducidad de un procedimiento en el que ya haya recaído resolución?


Hace ya tiempo, allá por el 2010, leí una interesante, y acertada, Sentencia del Tribunal Supremo que sabía que, tarde o temprano, me iba a venir bien.

El Tribunal Supremo, en su Sentencia de veintitrés de febrero de 2010, nº de recurso 5538/2006, afronta la cuestión de si en un procedimiento en el que ya ha recaído resolución expresa, y la misma se encuentra sub iudice, cabe revisar el mismo y acordar la caducidad del procedimiento.

Los hechos relevantes de la Sentencia son los siguientes: 

Los hechos relevantes son los siguientes. Mediante resolución del Director de la Agencia Española de Protección de Datos de 3 de diciembre de 2003, se impuso a Preventiva Compañía de Seguros y Reaseguros S.A. una multa por infracción del art. 11  LOPD  ( RCL 1999, 3058)   . Dicha entidad mercantil presentó recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, sosteniendo, entre otras cosas, que había recaído en un procedimiento administrativo sancionador ya caducado por transcurso del plazo máximo de seis meses establecido en el art. 42.2  LRJ-PAC  ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246). Estando el proceso pendiente, el Director de la Agencia Española de Protección de Datos dictó nueva resolución, de fecha 15 de febrero de 2005, por la que declaró la caducidad del procedimiento administrativo en que había recaído la resolución impugnada. A raíz de ello, el recurso contencioso-administrativo fue desestimado por pérdida sobrevenida de su objeto, mediante  sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de abril de 2006  ( JUR 2006, 173404)   , que no fue objeto de recurso de casación. S.A., sin embargo, formuló recurso contencioso-administrativo Preventiva Compañía de Seguros y Reaseguros la nueva resolución de 15 de febrero de 2005.
Y la Sentencia del Tribunal Supremo resuelve la cuestión, con meridiana claridad,  en su Fundamento de Derecho Tercero:


En cuanto a los motivos cuarto y quinto, formulados al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA , van ambos destinados a combatir que quepa declarar la caducidad de un procedimiento administrativo en que ya ha recaído resolución expresa. Así, en el motivo cuarto se alega infracción de los arts. 44, 62 y 102 LRJ-PAC en relación con el art. 24 CE y de la correspondiente jurisprudencia, sosteniéndose que las potestades de la Administración para la revisión de sus propios actos deben ejercerse a través de los procedimientos legalmente previstos para ello; y en el motivo quinto se alega infracción de los arts. 57, 87 y 138 LRJ-PAC en relación con el art. 24  CE  ( RCL 1978, 2836)   y de la correspondiente jurisprudencia, por entender que no cabe la anulación implícita de una resolución expresa mediante la declaración de caducidad del procedimiento administrativo en que aquélla fue dictada.
Pues bien, el motivo cuarto de este recurso de casación debe, sin duda alguna, ser acogido. La revisión de oficio de actos administrativos debe ajustarse a las modalidades previstas en los arts. 102 y siguientes de la LRJ-PAC y efectuarse con respeto a los trámites establecidos para cada una de ellas. Revisar un acto administrativo por otro medio no es, como afirma la sentencia impugnada, ejercicio de la autotutela de la Administración, pues ésta no tiene más potestades que las contempladas en la ley. Además, permitir la revisión de oficio de actos administrativos por otros medios no sólo abriría la puerta a posibles abusos, sino que privaría al particular de las garantías que le brindan los arts. 102 y siguientes de la LRJ-PAC . Baste pensar que, en el presente caso, la recurrente no fue oída acerca de la declaración de caducidad del procedimiento administrativo en que había recaído la resolución expresa cuya impugnación estaba sub iudice.
Frente a lo que se acaba de exponer no cabe argüir, como parece desprenderse de la sentencia recurrida, que la resolución expresa recurrida era un acto administrativo desfavorable al particular, por lo que la Administración podía revocarlo en cualquier momento con base en el art. 105 LRJ-PAC . Esto es contradictorio con la razón aducida por la propia sentencia recurrida para afirmar la legitimación activa de la recurrente: si ésta tiene un interés digno de protección en combatir la declaración de caducidad del procedimiento administrativo porque le impidió que el primer proceso se resolviese mediante un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, no cabe decir que la resolución administrativa recaída en el procedimiento administrativo que se dice caducado ni que pudiese ser revocada libremente por la Administración. A ello hay que añadir que, incluso si hubiera sido posible en el presente caso la libre revocación del acto administrativo, ésta no habría podido hacerse por medio de una declaración de caducidad del correspondiente procedimiento administrativo: revocar un acto es una manifestación de voluntad explícita de signo contrario a la que dio vida a aquél, mientras que declarar la caducidad de un procedimiento es una verificación de que ha expirado el plazo máximo establecido para resolver. Son decisiones distintas, cuyos efectos no son coincidentes. De aquí que, cuando un procedimiento administrativo ya ha concluido mediante resolución expresa, no cabe que vuelva a concluir mediante declaración de caducidad. Un mismo procedimiento administrativo no puede concluir dos veces, de dos modos distintos.
La estimación del motivo cuarto de este recurso de casación conduce a la anulación de la sentencia recurrida, lo que hace innecesario examinar el restante motivo quinto.


Y me ha venido bien porque recientemente me han invocado en una vista de un procedimiento abreviado la carencia sobrevenida del recurso contencioso-administrativo a resultas de un acto, del día anterior a la vista, por el que se revoca la resolución sometida sub iudice, por caducidad del procedimiento, y se acordaba el reinicio del expediente, por estimar que no había transcurrido el plazo de prescripción.

En fin, que de favorable tenía más bien poco la revocación acordada pues no quería, ni mucho menos, dejar el asunto en tablas, sino que quería volver a someter al administrado a un nuevo procedimiento administrativo, a pesar de que ello pueda suponer la vulneración del principio non bis in idem.

jueves, 11 de septiembre de 2014

El emplazamiento de los interesados en el proceso contencioso-administrativo



La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2014, Roj STS 2956/2014, nos recuerda los requisitos exigidos para que se de la lesión del derecho constitucional a una tutela judicial por falta de emplazamiento a los interesados. El Fundamento de Derecho Quinto lo resume de la siguiente manera:

En el proceso contencioso-administrativo el emplazamiento de los interesados es esencial para una correcta formación de la relación jurídico-procesal, de forma que quienes están legitimados pasivamente como parte demandada en el proceso deben ser emplazados directa y personalmente cuando sean conocidos o identificables a partir de los datos que figuren en el escrito de interposición del recurso, en el expediente administrativo o en la demanda, constituyendo la falta de ese obligado emplazamiento personal un quebrantamiento de las formas y garantías esenciales del proceso, además de una vulneración del derecho fundamental a una tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución. Así lo hemos declarado en Sentencias de esta Sala y Sección de 8 de abril de 2011 (RC 1705/2007), 23 de noviembre de 2011 (RC 1011/2008), 31 de enero de 2012 (RC 561/2009) y 13 de septiembre de 2013 (RC 3548/2010), entre otras muchas.

Ese deber de emplazamiento procesal fue tempranamente destacado en una doctrina constitucional que se inicia en la STC 9/1981, de 31 de marzo, y se sigue en las STC 63/1982, de 20 de octubre, 119/1984, de 7 de diciembre, 6/1985, de 23 de enero y 133/1986, de 29 de octubre; y ha generado desde entonces una abundante doctrina que el Tribunal Constitucional ha ido matizando y precisando.

En el plano legislativo, el artículo 48.1, en relación con el 49, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción también ordena la práctica de los emplazamientos de quienes aparezcan como interesados en el proceso por la Administración que acuerda remitir el expediente al órgano jurisdiccional, obligación que no exime a este último de velar por la adecuada formalización de la relación jurídico-procesal. Por eso, la Ley exige al órgano jurisdiccional, en suma, que compruebe si los emplazamientos se han practicado en debida forma y, en caso contrario, que se ordene a la Administración que se practiquen los necesarios para garantizar la defensa de los interesados que sean identificables (artículo 49.3 y 52.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

Como hemos recordado en la ya citada Sentencia de esta Sala de 8 de abril de 2011 (RC 1705/07), la doctrina del Tribunal Constitucional se resume hoy en las STC 79/2009, de 23 de marzo (FJº2) y 166/2008, de 15 de diciembre (FJº2), en las que se declara que se produce la lesión del derecho constitucional a una tutela judicial cuando se dan los tres requisitos siguientes:

a) Que quien no ha sido emplazado sea titular, al tiempo de la iniciación del proceso, de un derecho o de un interés legítimo y propio susceptible de afectación en el proceso contencioso-administrativo en cuestión.
b) Que sea posible identificar a ese interesado por el órgano jurisdiccional, atendiendo especialmente a la información contenida en el escrito de interposición del recurso, en el expediente administrativo o en la demanda
c)  Por último, que ese interesado haya sufrido como consecuencia de la omisión del emplazamiento una situación de indefensión real y efectiva, lo que no acontece cuando el interesado tiene conocimiento extraprocesal del asunto o cuando no se persona en el proceso por su propia falta de diligencia. El conocimiento extraprocesal del litigio ha de verificarse mediante una prueba suficiente, lo que no excluye las reglas del criterio humano que rigen la prueba de presunciones.


En el último párrafo de su Fundamento de Derecho Quinto, la Sentencia, en cuanto al conocimiento extraprocesal del litigio, matiza como debe acreditarse el mismo para excluir la indefensión: 

{...} Y, como ya hemos indicado, para poder afirmar que, pese a la falta de emplazamiento no se le ha causado indefensión, no basta con la mera sospecha, incluso fundada, de que tuvo conocimiento extraprocesal del litigio. Para excluir la indefensión habría sido necesario una cumplida acreditación de ese conocimiento extraprocesal, lo que no ha sucedido en el caso que examinamos.


No son pocas las vistas que, por falta de emplazamiento a interesados, he visto suspendidas, sobre todo en materia de personal, por lo que, en aras a evitar sorpresas, es recomendable revisar, con la antelación debida, el correcto emplazamiento de los interesados.

jueves, 4 de septiembre de 2014

Cuantía indeterminada y costas en el recurso contencioso-administrativo


La Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa dispone, en sus artículos 40 y ss., que las partes podrán mostrar su parecer respecto a la cuantía del recurso en el escrito de demanda y contestación.  De no hacerlo así, el Secretario Judicial requerirá a la demandante para que la determine, con audiencia al demandado. 

Lo cierto es que hasta la reforma del régimen de costas en el orden contencioso-administrativo, donde se  invirtió la regla general en materia de costas -pasó a regir el principio del vencimiento-, era usual cuantificar el recurso contencioso-administrativo en indeterminado, lo fuese o no. Ello, seguramente, se debía a que no se imponían las costas en instancia y, además, se tenía un pequeño resquicio para acceder al recurso de apelación. Resquicio que duró lo que tardó en asentarse la línea jurisprudencial de inadmitir la apelación en aquellos casos en que, aún considerando la cuantía como indeterminada, se concluía que no existía duda de ser inferior a la summa gravaminis fijada en el artículo 81.1 a) LJCA para el acceso al recurso de apelación -¡cuestión de orden público!-.

Esa praxis, a pesar de la reforma mencionada, sigue viéndose en no pocos escritos de demanda y lo cierto es que, atendiendo al principio de vencimiento en materia de costas, en determinadas ocasiones resulta perniciosa para los intereses del cliente.

Ese efecto pernicioso se revela cuando la cuantía del recurso, conforme a las reglas de la LJCA y LEC, es inferior a la suma que fija el artículo 6.2 de la famosa Ley 10/2012, de 20 de noviembre, para el supuesto de considerar el recurso como de cuantía indeterminada (18000€), lo que supondrá abonar más de lo que se debía. Otro efecto negativo para el cliente se da en el supuesto de que los criterios orientativos publicados por el Colegio de Abogados (os recomiendo, respecto a la naturaleza de los mismos, los últimos párrafos de este post) fije la base del cálculo de la cuantía indeterminada en una suma superior a la que, conforme a los criterios de la LJCA y LEC, le correspondería al recurso. Y es que, no son pocas las normas o criterios orientativos que, como en el caso de los aprobados por el Consejo Vasco de la Abogacía, disponen que en los cálculos de honorarios en las actuaciones judiciales la cuantía señalada y/o determinada en la demanda, contestación o cualquier trámite judicial, aceptada y/o no controvertida por la adversa, vinculará a las partes en orden a la fijación de la base para la determinación de honorarios.

Es evidente que ante una norma de esa literalidad la base sobre la que deben calcularse los honorarios devengados en tasación de costas es la cuantía fijada en el procedimiento judicial, sin que quepa reabrir un nuevo debate sobre la cuantía del procedimiento, ya que lo contrario supondría una quiebra al principio de invariabilidad de las resoluciones judiciales. 

Resulta por ello importante, en aquellos casos en que pueda perjudicarse el interés de nuestro cliente, fijar adecuadamente la cuantía del recurso. La misma es la base del cálculo de la tasa, de las costas procesales y, en su caso, del acceso a la apelación. Así que mucho cuidado con no ser escrupulosos con la determinación de la cuantía del recurso porque puede suponer un quebranto a los intereses de nuestros clientes.

Ahora bien, justo es decir que, en alguna que otra ocasión, la fijación de la cuantía como indeterminada es plenamente consciente, ya que beneficia, por igual y a priori, a las partes en litigio, al reducir el importe de las costas. Y, en asuntos que bien puede decantarse para uno u otro lado, ninguna parte se alza contra tal determinación. Pero la explicación la dejo para una futura entrada, que tengo que minutar!!






martes, 2 de septiembre de 2014

Cosa juzgada y (doble) silencio


Este post, junto a este otro, nacen como consecuencia de una consulta que me planteó un compañero y que, en su momento, no pude contestarle. Lo cierto es que, a día de hoy, sigo sin tener una respuesta convincente que darle pero, mientras buscaba respuesta en las bases de datos, me encontré con la sentencia citada en el post anterior y he tenido acceso a una reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que resultan de interés.

Esta última es llamativa porque, con remisión a la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 2008, alcanza una solución distinta atendiendo a las circunstancias concurrentes del asunto que ventilaba. Circunstancia que no es otra que el (doble) silencio. El supuesto de hecho es el que sigue:

Una persona presenta una solicitud ante un Ayuntamiento que es desestimada por silencio, por lo que decide recurrirla ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, si bien, al no formalizar la demanda, se dicta Auto de caducidad. Con posterioridad a haber anunciado el recurso y con anterioridad a dictarse la caducidad, la misma persona vuelve a presentar similar solicitud ante el mismo Ayuntamiento. Solicitud que, de nuevo, es desestimada por silencio, y que, también de nuevo, es recurrida ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, si bien esta vez si que formaliza la demanda y el pleito llega a la sentencia de instancia y a la aquí comentada en apelación. Señalar que el recurso contra la desestimación presunta de la segunda solicitud se presenta antes de que se dicte el Auto de caducidad del procedimiento judicial iniciado contra la primera solicitud. 

Con esas particularidades, la administración opone los siguientes reparos formales a un pronunciamiento de fondo: cosa juzgada; litispendencia; acto consentido -art. 28LJCA-. Motivos que, uno a uno, son desestimados por la Sala con los siguientes argumentos:

SEXTO.- No concurría ni cosa juzgada, ni litispendencia. 
En principio no se daba cosa juzgada porque en el Procedimiento primero ... contra la desestimación presunta de la solicitud presentada el 6 de febrero de 2009, había recaído Auto de caducidad de..., por lo que cuando resolvió la sentencia ahora apelada,..., no existía pronunciamiento jurisdiccional que vinvulará, con los efectos en lo que interesa,. a la sentencia aqui apelada, al margen de lo que posteriormente razonaremos al responder al reparo que se traslada con el recurso de apelación, anlazando con la pretensión de inadmisibilidad, cuiando defiene, en esencia, que se estaba ante la reproducción de una actuación previa consentida. 
Si por un lado no existía cosa juzgada, por otro tampoco existía litispendencia a la fecha de la sentencia, sin perjuicio de lo que hubiera podido debatirse, sobre tal figura procesal, desde la fecha de interposisicón del recurso en el que recayo la sentencia apelada en fecha ..., tras la desestimación presunta por silencio de la solicitud en ejercicio de la acción pública presentada en ...., hasta el auto de caducidad de ..., porque en ese periodo temporal, aunque en relación con dos solicurdes distintas, ambas desestimadas presuntamente por silencio, porque la admininistración no cumplió con la obligación de resolver, existían dos recursos dirigidos contra la desestimación presunta del Ayuntamiento de Abadiño de solictudes, en el ámbito de la acción pública, contra la misma edificación. 
Con ello debemos ratificar que cuando recayó la sentencia apelada no existía litispendendencia, porque no existía ningún proceso jurisdiccional que estuviera en tramitación ante un órgano jurisdiccional.
SÉPTIMO.- No estamos ante el supuesto del artículo 28 de la LJ.
Tras esas consideraciones, partiendo de las pautas en las que se desenvuelven los pronunciamientos de inadmisibilidad en el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo, referidas por la sentencia apelada y que se asumen en el recurso de apelación tenemos que, en el sondo, el autentico debate de naturaleza procesal generado en relación con los antecedentes que debemos tener presentes, en parte a ello nos hemos referido, es si realmente procedía haber acordado la inadmisión por estar ante una actuación consentida, que enlaza con el supuesto de actos contra los que no cabe recurso jurisdiccional del artículo 28 de la Ley de la jurisdicción. El Ayuntamiento va a defender que se ha ejercitado una primera acción pública con la solicitud de ..., desestimada presuntamente, interponiendo recurso contencioso-administrativo a finales de 2009, siguiendo el nº.... ante el Juzgado nº ... de ...., en el que recayó autos de caducidad por no presentarse la demanda en plazo, en fecha...., por lo que se trasladó como recurrido en el recurso interpuesto el ..., seguido ante el Juzgado número.. de ..., en el que recayó la sentencia apelada, en relación con la desestimación presunta de la solicitud en ejercicio de la acción púbica presentada el ... , no sería sino reproducción de la previa reclamación....... sí es importante tener presente que en todo momento se estuvo atacando, por los apelados/demandantes, la desestimación presunta de las solicitudes que se presentaron, por ello sin haber cumplido el Ayuntamiento la obligación de respuesta expresa impuesta por la Ley 30/92, que provoca que en este caso no sean trasladables las conclusiones a las que se refiere el Ayuntamiento, cuando hace cita de la STS de 7 de abril de 2008, recaída en el recurso de casación 4.615/2002, la que, tras exponer de forma precisa lo que significa la cosa juzgada en el ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la doble vinculación negativa o excluyente y la positiva o perjudicial, en relación la causa de inadmisibilidad del artículo 69.d) de la Ley de la Jurisdicción, recogen los elementos que la deben configurar, para recalcar la diferencia, relevante en el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo, en relación con la identificación de la actuación requerida, con remisión a las SSTS de 10 de noviembre de 1982; de 28 de enero de 1985; 30 de octubre de 1985, 23 de marzo de 1987, 15 de marzo de 1999, 5 de febrero, 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002, cuando ha venido señalando y con remisión a distintos pronunciamientos que:< 
<la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente>
En lo que interesa en la STS que seguimos, en su FJ4º razonó como sigue:  
<Ahora bien, en el presente caso, los referidos criterios no llevan a acoger el motivo porque, aun en el supuesto de que hubiera sido aplicable de oficio, por el órgano jurisdiccional, la prescripción del derecho de la Administración a liquidar las obligaciones tributarias por Impuesto sobre Sociedades (ejercicios comprendidos entre el 1/04/1979 y el 31/03/1984), ello devino imposible al no darse oportunidad al Tribunal a que se pronunciara sobre dicha cuestión, ya que la parte dejó caducar su recurso por falta de formalización de la correspondiente demanda como apreciaron, en su día, los Autos del Tribunal de instancias de fechas 16 de septiembre de 1993 y 12 de enero de 1994. Por tanto, la cuestión no es si es apreciable de oficio la prescripción -que lo es- sino si, consentida la firmeza de la liquidación tributaria, al no formular contra ella oportuna demanda, se puede luego, con ocasión de un nuevo proceso, plantearse dicha prescripción-posibilidad que no puede reconocerse por ser contraria a la seguridad jurídica a la que sirve la indicada firmeza del acto administrativo, y que resulta no sólo de la vinculación a la cosa juzgada sino también de la previsión del artículo 28  LJCA   [coincidente con el art. 40.a)  Ley de 1956], como recuerda el Tribunal de instancia.>
Ello enlaza con lo que ahora pretende el Ayuntamiento, la aplicación de la inadmisibilidad con soporte en el artículo 28 de la actual Ley de la Jurisdicción, en el fondo coincidente con el artículo 40.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956. 
En el supuesto analizado por la STS se partía del supuesto de caducidad de previo recurso, por falta de formalización de la demanda, como ocurrió en el que analizamos en relación con el recurso ..., segudo ante el Juzgado número ..., incorporado a las actuaciones, pero en el que supuesto de la STS  se trataba de un recurso dirigido contra una actuación expresa, una liquidación tributaria, vinculado a los plazos del recurso contencioso-administrativo, rechazándose un nuevo recurso o nueva impugnación de los efectos de la liquidación previa firme que era contrario a la seguridad jurídica, a la que sirve la firmeza del acto administrativo. 
Estas pautas certeras no son trasladables a nuestro supuesto, por la relevancia que ha de darse al incumplimiento por parte de la administración de la obligación de resolver las solicitudes presentadas por los interesados, obligación de resolver que es manifestación máxima de la exigencia de seguridad jurídica para los administrados, cuyo incumplimiento por la administración no puede tener como consecuencia irradiar los efectos que se derivan de las conclusiones de la STS a la que nos hemos referido, porque nunca puede extraerse tales consecuencias de una desestimación presunta, del incumplimiento de la obligación de resolver.  
Ausencia de respuesta expresa que excluye que podamos sacar las consecuencias que, evidentemente, se deberían haber extraído de estar ante un recurso interpuesto contra un acto expreso, cuando en el curso del proceso jurisdiccional se hubiera desistido o se hubiera dejado caducar por no presentar la demanda en plazo, porque hubiera supuesto la firmeza de la resolución administrativa recurrida, pero, insistimos, ese no es el caso que damos respuesta, por lo que en aplicación de los mandatos derivados de la doctrina del Tribunal Constitucional, en relación con la aplicación restrictiva de las causas de inadmisibilidad, como manifestación de derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, debemos rechazar que concurra la inadmisiblidad pretendida por el Ayuntamiento. 

La lógica con la que se resuelve, a mi juicio, la cuestión, en nada desmerece una resolución judicial que, en otro órgano jurisdiccional o en el mismo pero conformado por otra terna, bien pudiera haber tenido otro desenlace. Reconforta ver que el silencio administrativo ha dejado de ser un reducto inexpugnable. Esperemos que la jurisprudencia, ya que las administraciones no están por la labor, acabe exterminando el uso, y abuso, de esta ficción jurídica.

Cosa Juzgada

TERCERO
....
El principio o eficacia de cosa juzgada material -que es a la que se refiere el recurso de casación interpuesto-, se produce, según la jurisprudencia de esta Sala, cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída. Tal manifestación de la cosa juzgada, que consagra el artículo 222 de la  LEC/2000, atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias.
La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.
En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.d) LJCA, dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso Contencioso-Administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso Contencioso-Administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.
Así esta Sala ha señalado: «la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente» (  STS de 10 nov. 1982; cfr., asimismo,  SSTS de 28 ene. 1985,  30 oct. 1985   y 23 mar. 1987 ,  15 de marzo de 1999,  5 de febrero  y 17 de diciembre de 2001 y  23 de septiembre de 2002, entre otras).
Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior (STS, Sala 4ª, de 22 mayo. 1980). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada.
El efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y el acto, disposición o actuación respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior.
Los criterios expuestos constituyen un cuerpo consolidado de doctrina jurisprudencial, como reflejan, entre otras muchas, las  Sentencias de 5 de octubre de 1998, 23 de septiembre de 2002 , 1 de marzo de 2004   y  27 de abril de 2006, entre otras.
Por consiguiente, tiene razón la representación procesal de la recurrente cuando sostiene que la apreciación de cosa juzgada es causa de inadmisión y no de desestimación del recurso. Pero no la tiene y, por ello, ha de rechazarse el motivo de que se trata cuando argumenta que la sentencia que se revisa es incongruente al entender que había cosa juzgada y, al mismo, tiempo desestimar el recurso.

CUARTO
...
Ahora bien, en el presente caso, los referidos criterios no llevan a acoger el motivo porque, aun en el supuesto de que hubiera sido aplicable de oficio, por el órgano jurisdiccional, la prescripción del derecho de la Administración a liquidar las obligaciones tributarias por Impuesto sobre Sociedades (ejercicios comprendidos entre el 1/04/1979 y el 31/03/1984), ello devino imposible al no darse oportunidad al Tribunal a que se pronunciara sobre dicha cuestión, ya que la parte dejó caducar su recurso por falta de formalización de la correspondiente demanda como apreciaron, en su día, los Autos del Tribunal de instancias de fechas 16 de septiembre de 1993 y 12 de enero de 1994. Por tanto, la cuestión no es si es apreciable de oficio la prescripción -que lo es- sino si, consentida la firmeza de la liquidación tributaria, al no formular contra ella oportuna demanda, se puede luego, con ocasión de un nuevo proceso, plantearse dicha prescripción-posibilidad que no puede reconocerse por ser contraria a la seguridad jurídica a la que sirve la indicada firmeza del acto administrativo, y que resulta no sólo de la vinculación a la cosa juzgada sino también de la previsión del artículo 28  LJCA   [coincidente con el art. 40.a)  Ley de 1956], como recuerda el Tribunal de instancia.
Por tanto, tampoco se trata de reconocer que una deuda extinguida por prescripción no produce intereses, sino si una deuda liquidada, que devino firme, produce intereses de demora por el tiempo en que aquélla estuvo suspendida. Y, en el presente caso, a la respuesta afirmativa no se opone, en realidad, la prescripción del derecho a liquidar tales intereses sino que, inadecuadamente, se suscita la prescripción del derecho a liquidar el principal que, como se ha reiterado, se consintió dejando caducar la oportuna impugnación.
Dicho en otros términos, lo que no se acoge es la pretensión de la recurrente de que, con ocasión de la liquidación de intereses de demora, se aprecie la eventual prescripción del principal que devino firme por la propia actuación procesal de la parte. No otra consideración merece la argumentación del motivo si se advierte que las interrupciones que se reprochan a la actuación de la Administración tributaria son las producidas entre el 19 de junio de 1984 y el 27 de junio de 1986, por un lado, y entre el 15 de enero de 1987 y 25 de enero y 4 de febrero de 1988; es decir, anteriores a los acuerdos de liquidación de intereses, de fecha 1 de octubre de 1996.
Por último, no se comparte con la recurrente que no hubiera firmeza de las liquidaciones de los principales, pues, en el nuevo proceso, no cabía cuestionar la declaración de caducidad del anterior recurso (núm. 205.700), ni puede reprocharse al Tribunal que no apreciara de oficio una eventual prescripción cuando ni siquiera se le da oportunidad de hacerlo al no formalizarse la pretensión objeto de dicho proceso.
La cita a la sentencia es por recordar, de un lado, la figura procesal de la cosa juzgada y, de otro, que la misma opera incluso cuando el proceso ha finalizado por auto de caducidad.

viernes, 11 de julio de 2014

El acuerdo de interposición de acciones: Arma de doble filo

El artículo 45.2 d) LJCA exige acompañar al anuncio de recurso, o en su caso a la demanda:


El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado.


Se ha escrito, y mucho, sobre la referida exigencia, sirviendo como ejemplo este y este otro post, pero lo cierto es que pocas veces se ha examinado la problemática cuando el recurrente, y por tanto el obligado a acompañar el acuerdo de interposición de acciones, es una administración pública. 

Pues bien, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en Sentencia número 42/2014, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 428/2012, Ponente Ilmo. Sr. Don Luis Javier Murgoitio Estefania, afronta la cuestión desde la perspectiva de una administración pública. Veamos el supuesto de hecho: 

-El Pleno del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz en sesión de 24 de Febrero de 2.012, acordó dirigirse a las Juntas Generales de Álava para instar la modificación de la Norma Foral 3/2.004, de 9 de Febrero, a efectos de establecer una modificación temporal en la posibilidad de prórroga presupuestaria.


-Que con fecha de 25 de Abril de 2.012 se convoca con urgencia y se propone por la Alcaldía a la Junta de Gobierno Local el ejercicio de acciones judiciales frente a la Norma Foral 5/2.012, de 16 de Abril, al amparo del artículo 127.1.j) LBRL, dictándose Decreto de la misma fecha en que se acuerda la interposición de recurso contencioso-administrativo a través de los Servicios Jurídicos municipales en base al artículo 124.4.1 de dicha Ley de Bases.

-Que el 27 de Abril de 2.012, dicho Pleno municipal adoptó acuerdo ejecutivo contrario a la interposición de recurso contra la Norma Foral impugnada en este proceso, no autorizando al Sr. Alcalde-Presidente para su interposición
Obviamente, la administración demandada interesó, a la vista del acuerdo del Pleno Municipal, la inadmisibilidad, ex artículo 69b LJCA,  del recurso contencioso-administrativo, acogiendo la misma la Sala con los siguientes argumentos: 

SEGUNDO.- En este tema prioritario al eventual examen del fondo del asunto, el aspecto preliminar es que no concurre un monopolio competencial en favor del Pleno ni del Alcalde, sino que las competencias están distribuidas entre ambos órganos, tanto por la letra j) del artículo 22.2 LBRL, sobre ejercicio de acciones administrativas y judiciales por el Pleno "en materia de competencia plenaria", como por el artículo 21.1.k), respecto del ejercicio de acciones por parte de la Alcaldía en las materias que resulten de su competencia, "incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno , en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación".

En el presente supuesto, es la Junta de Gobierno Local la que en fecha de 26 de Abril de 2.012, en base al artículo 127.1.j) LRBL aprueba la propuesta de la Alcaldía, a la par que un Decreto de la Alcaldía de día anterior, adoptado en base al artículo 124.4.I) de la misma, acordaba el mismo ejercicio de acciones frente a la Norma Foral publicada en el BOTHA de dicho día.

Si nos atenemos a dichos preceptos que reproducen la general habilitación de uno y otro órgano (Alcalde y Junta Local), para el ejercicio de acciones judiciales en materia de sus competencias, -en el ámbito de los municipios de gran población del Título X de la Ley de Bases, introducido por la Ley 57/2.003, de 16 de Diciembre-, queda en los acuerdos adoptados sin precisar cuál es el fundamento de la medida, teniéndose que inferir, -sobre todo para la Junta de Gobierno Local-, que se adopta en consideración al ejercicio de acciones en función de tratarse de una materia de su propia competencia, que no se especifica ni declara, mientras que tampoco la Alcaldía hacía referencia a la urgencia ni a la dación de cuenta al Pleno para su ratificación.

No es sin embargo, pese a ese silencio, difícil deducir, -en función del contexto procesal en el que la impugnación de la Norma Foral 5/2.012, se originaba, y en que se iba a instar el mismo día 26 de Abril una medida cautelar inaudita parte del artículo 135 LJCA , -folios 2 a 18 de los autos-, así acordada y mantenida por esta misma Sección de la Sala en Autos de 26 de abril y 10 de mayo de 2.012, (folios 112 a 119)-, que la urgencia concurría, y que quedaba por ello plenamente legitimada cuando menos la adopción del Decreto de la Alcaldía que decidía la interposición del proceso que, en sí mismo, reportaba esa apreciada urgencia en su vertiente cautelar.


Sin embargo, como la propia práctica procesal ha consagrado en materias específicas como, p.e, el allanamiento, esos acuerdos de urgencia impulsados por órganos ejecutivos del elenco administrativo, no consolidan su eficacia si no es a partir de su ratificación expresa por el órgano colegiado a quien corresponde adoptarlos en las coordenadas de la exigencia legal, para su posterior incorporación formal a las actuaciones que, para el actual supuesto, se vincula a lo que dispone el artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional .



Y más allá de la ausencia de ese formalismo, resulta en efecto sustancialmente problemática la validez propia de esa determinación si se contrasta con el pronunciamiento expresamente desautorizatorio que iba a emitir el Pleno municipal el día 27 de Abril en base a la proposición ampliamente dictaminada en Comisión y documentada en los folios 161 a 184 de estos autos.



En tal sentido, aunque la parte recurrente esboce muy superficialmente las razones que llevarían a la conclusión de que la normativa a impugnar incidía sobre materia de relevancia respecto a los órganos que deciden la interposición, -lo que se inscribiría en la lógica contraria de que era materialmente al Alcalde y no al Pleno a quien correspondía decidir el ejercicio de la acción-, la determinación de la correspondencia entre las materias litigiosas y la competencia de cada órgano a efectos de atribuir esa decisión no puede recaer sobre aspectos accidentales o indirectos como el propuesto, sino que, siendo en ocasiones fácilmente decantable, (así, si se refiere a litigios sobre el efectivo y concreto ejercicio de una competencia de la Alcaldía o de la Junta de Gobierno en materia de personal, gestión o gobierno municipal), en cambio habrá de regirse por pautas de la mayor representatividad política local, recayente en el Pleno de acuerdo con el articulo 122.2 LBRL cuando de lo que se trata es de una iniciativa litigatoria más abstracta referida a cuestionar disposiciones surgidas de otros poderes legislativos o reglamentarios que afecten al régimen municipal de una materia sectorial o general, como para el caso representa la Norma Foral presupuestaria local de Álava, tal y como paradigmáticamente ocurre en los conflictos sobre autonomía local frente a normas con rango de ley del Estado o las CC.AA regidos por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, -LOTC 2/1.979, de 3 de Octubre -, en los que el articulo 75 Ter. 2, requiere acuerdo del plenario de la Corporación local con mayoría absoluta de sus miembros. La circunstancia de que el artículo 47.2 de la Ley de Bases 2/1.985 no requiera esa especial mayoría para el ejercicio ordinario de acciones, en nada desvirtúa el general enclave que las impugnaciones de instrumentos normativos emanados de otros poderes públicos, con afección general a materias presupuestarias como es el caso, haya de tener en el Pleno, como máximo órgano representativo de los ciudadanos en el ámbito municipal y en el que ha de situarse la legitimación originaria para promoverlas.



En suma, en el supuesto examinado no puede reconocerse ese ius litigationis en los órganos municipales de gestión y gobierno en contra de la decisión del máximo órgano de representación popular del municipio, ni ese ejercicio de las facultades litigiosas de la Corporación pueda responder a un estado de cosas fraccional que haga prevalecer la posición de cualquier órgano de la estructura del municipio sobre la decisión contraria y expresamente desautorizatoria del Pleno.



TERCERO.- Se concluye, por ello, en la falta de presupuestos procesales del presente recurso, en base a la opuesta ausencia de legitimación procesal del artículo 69.b) LJCA, y con pronunciamiento ineludible de inadmisión. Las costas resultan de preceptiva imposición de acuerdo con el artículo 139.1 LJCA  

Llama la atención la forma en que la Sala de lo Contencioso-Administrativo afronta la determinación de la correspondencia entre las materias litigiosas y la competencia de cada órgano (Alcalde versus Pleno), ya que se decanta, ante el ejercicio de acciones judiciales frente a disposiciones de otros poderes, a las pautas de la mayor representatividad política local por aplicación analógica del artículo 75 Ter. 2 LOTC, lo que, sin duda, dota al Pleno de una herramienta de control político a las decisiones de la Alcaldía de recurrir disposiciones de otras instituciones con poder legislativo o reglamentario. 

Debo decir que no tengo aún claro si comparto, o no, la resolución judicial. A pesar de gustarme el concepto de mayor representatividad política local tengo dudas sobre si la decisión adoptada por la Sala se ajusta a la jurisprudencia constitucional sobre el acceso a la jurisdicción. Quizás la Sala debería haber concretado la materia litigiosa y si la misma era, o no, competencia del Alcalde, ya que, de serlo, el recurso debería haber sido admitido, aunque solo fuera respecto de aquellas cuestiones en las que tenía competencia. 

Pero, dejando de lado eso, de lo que no cabe duda es que el Ayuntamiento recurrente ha comprobado que el artículo 45.2d) LJCA, que le habrá hecho ganar algún que otro pleito, se ha convertido, en esta ocasión, en un arma de doble filo. 


martes, 24 de junio de 2014

María Redondo Garrastachu: IX Encuentro de Tribunales Económico-Administrativos Municipales en Bilbao


I.               Introducción:
Viene siendo ya una sana tradición la celebración de estos Encuentros de Tribunales Económico Administrativos Municipales desde el año 2005. A través de estas reuniones no sólo se fomenta la puesta en común de las cuestiones a las que se enfrentan cada día los Tribunales Económicos Administrativos sino que también se busca mejorar la atención ciudadana y de sus reclamaciones poniendo en común experiencias , así como debatiendo propuestas de innovación y mayor eficiencia.
Con esta intención se celebraron durante los pasados días 12 y 13 de Junio estas Jornadas en Bilbao, concretamente en el Paraninfo de la Universidad del País Vasco, por ser ésta junto con el Ayuntamiento de Bilbao y su Tribunal Económico Administrativo con Doña Julia Madrazo Lavín a la cabeza los organizadores del Encuentro de este año en la Villa.
Las jornadas podrían resumirse brevemente en cuanto a su contenido. La primera de ellas se centró en una serie de ponencias con personalidades de reconocido prestigio que trataron la relación que existe entre la vía económico- administrativa y la Justicia. El primero de los ponentes fue Don Juan Luís Ibarra Robles, Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que fue presentado por Don Ángel Zurita Laguna, Letrado asesor  del Ayuntamiento de Bilbao. Don Juan Luis Ibarra expuso la interesante relación existente en entre “Los Tribunales Económico-Administrativos y la disminución de la litigiosidad judicial.
En segundo lugar, intervino Don Francisco Velasco Caballero, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid abordando el tema de las “Resoluciones Económico-Administrativas y Justicia Administrativa”, presentado también por Don Ángel Zurita Laguna; letrado asesor  del Ayuntamiento de Bilbao.  La ponencia del Profesor Velasco fue innovadora y que se centró en una posible modificación de la vía administiva y contenciosa siguiendo los buenos y eficientes resultados de los Tribunales Económico- Administrativos (TEAs). Es ésta ponencia precisamente la que centrará la atención de la presente crónica en el punto siguiente de cara a que el lector pueda disfrutarla de manera resumida.
Por último, en esta primera Jornada, tras un interesante coloquio en el que los oyentes pudieron intervenir y plantear cuestiones a los ponentes abriendo debate, intervino Doña Itziar Etxebarria Bilbao, Doctora en Psicología y profesora de la Universidad del País Vasco quien ocupa además el cargo de ALDEZLE (persona designada por el Claustro para velar por el respeto de los derechos de todos los miembros -estudiantes, profesorado y personal de administración y servicios- de la UPV/EHU) exponiendo el tema: “El valor de las instituciones de defensa de derechos ante la Administración”.
Ya en la segunda Jornada del Viernes, se buscó un enfoque más práctico y participativo a través de distintas mesas de debate en las que se expusieron temas controvertidos del día a día de la actividad de los TEAs. Por último, Don Iñigo Lamarca Iturbe, ARARTEKO (Defensor del pueblo del País Vasco), expuso el tema “Las quejas de la ciudadanía contra la Administración. El principio de la buena administración en tiempos de crisis”. Para finalizar con una exposición de las conclusiones de las Mesas de Trabajo y una presentación del estudio sobre “Análisis de litigiosidad de los Tribunales Económico-Administrativos Municipales (2012-2013)”.
Mediante esta crónica se busca dar una visión resumida de la exposición de Don Francisco Velasco Caballero puesto que se trató de un tema que a nadie dejó indiferente con una exposición clara y atractiva para el oyente acerca de la vía ya iniciada de la reforma futura de la jurisdicción contencioso-administrativa, basándose la misma en un modelo similar en eficacia y cercanía al ciudadano como son los TEAs.

II.             Desarrollo de la exposición del Profesor Velasco: “Resoluciones Económico-Administrativas y Justicia Administrativa”:
En una primera aproximación al tema de la exposición, el Profesor Velasco realizó una introducción en la que se dio a conocer el origen de esta vía de reforma de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Se produce el inicio de este estudio, que se expuso en la ponencia, al crearse en 2012 una Comisión para el análisis de la Reforma de la jurisdicción contenciosa. Ésta se basaba en una idea origen del debate que sería el cambio del mismísimo concepto de “Justicia administrativa” haciéndolo más amplio que la propia jurisdicción contencioso-administrativa.
Y es que, en palabras del propio Profesor Velasco se debe partir de que “la Justicia es un bien escaso” y, por ello se debe cambiar la visión que existe de la tutela judicial hacia una actuación más eficiente de la Administración a través de la Ley, es decir, debe prima el concepto de “Justicia administrativa” quedando como último elemento la jurisdicción contenciosa.
Estas ideas surgen, decía el Profesor Velasco en su ponencia, de la combinación entre el principio de legalidad y el de eficiencia administrativa, para ello deben combinarse una serie de ingredientes de cara a obtener una Administración dirigida por el Derecho. Estos ingredientes serían, en primer lugar, la Idoneidad de las normas de cara a su cumplimiento; en segundo lugar, un sistema de incentivos que fomente su cumplimiento; y, por último, un sistema de controles. Es precisamente en este último punto donde el profesor conectaba su exposición con la figura de los Tribunales económico administrativos, por tratarse de un control que podríamos denominar “interno” previo a la vía judicial y de gran interés tanto para el ciudadano como para la economía judicial.
Tras esta explicación del objetivo al que se dirige el estudio realizado por el Profesor Velasco, que sería fijar el objetivo en “cómo” hacer las normas, presentó un estudio comparado realizado con gran esfuerzo de cara a reflejar la situación de la jurisdicción contencioso- administrativa de España frente a otros países europeos.
Se trata de una explicación a través de datos de países vecinos como Alemania, Francia o Inglaterra y Gales en los que se llega a la conclusión de que el número de asuntos de la jurisdicción contenciosa española es muy superior a cualquiera de las jurisdicciones paralelas en los mencionados países. Se trata de un número de asuntos además muy superior al resto más si tenemos en cuenta que estos países europeos tienen un número de habitantes muy superior a nuestro país. Por otra parte también se subrayaba el hecho de que el porcentaje de estimaciones en esta jurisdicción fuese muy superior a los porcentajes de los países con los que se realizó la comparación. Todo ello, decía D. Francisco Velasco, debe llevar al planteamiento,  al menos, de que “algo ocurre” ante estos datos tan distantes.
Y es que la jurisdicción contenciosa española no sorprende no sólo por el volumen de asuntos sino también por la naturaleza de los mismos. En España encabezan la lista los asuntos de función pública o personal, entre otros, sin embrago, el número de asuntos fiscales es reducido. Es aquí donde de nuevo se ve la relación de lo expuesto con la figura de los Tribunales Económico Administrativos ya que los datos reflejan la eficiencia a la hora de  resolver los asuntos que se les plantean y hacer de filtro previo a la jurisdicción contenciosa con el previo control de la legalidad que ello supone para el Juez que se enfrentará a ello posteriormente.  
El diagnóstico que se concluye del estudio de la situación de la jurisdicción contencioso- administrativa en España es que adolece de un exceso tanto de litigios como de estimaciones.
Todo ello tiene su origen en, como explicó el Profesor Velasco, una tradición de una jurisdicción contenciosa del momento de la dictadura. Es decir, una etapa en la que el ciudadano se aferraba al Poder judicial como  único sistema legítimo durante el Régimen. Idea ésta que aún hoy subsiste en la mentalidad colectiva y que hace que esperemos “lo peor de la Administración y de los Jueces y Tribunales lo mejor”.
En segundo lugar, el problema surge de la falta de instrumentos que eviten los litigios. Es decir, por una parte, la vía administrativa es más bien un control interno de la Administración; además existe un clara perversión del silencio negativo sin que lleguen a resolverse en vía administrativa de ahí que, posteriormente, muchos se estimen en vía judicial. Por último, existe una carencia de instrumentos que eviten las resoluciones masivas sobre temas iguales.
A todo ello, se añade la falta de jurisprudencia clara del Tribunal Supremo, con origen también en el volumen excesivo de asuntos y su consecuente número de sentencias.
Son estos datos los que llevaron a la Comisión de Estudio a buscar una solución a esta situación llamativa de volumen de asuntos contenciosos. Así, esta solución se basaría, expuso el Profesor Velasco, en crear los medios adecuados para buscar la evitación y disuasión de la litigiosidad. 

            III. CONCLUSIONES DE LA EXPOSICIÓN:
En base a los argumentos y estudios anteriormente resumidos pasamos ahora a exponer al lector una breve explicación de lo que el Profesor Velasco expuso como conclusiones de su análisis.
En primer lugar, es la creación de comisiones administrativas independientes de cara a que resuelvan recursos de alzada y de reposición la propuesta que surge tras las anteriores conclusiones, es decir, inspirándose en la figura de los TEAs crear unos órganos que se enfrenten a los recursos planteados por los ciudadanos ante la administración estudiándolos y descargando así de trabajo a los jueces de los contencioso. Se trataría de fijar un control de la legalidad previo con el objetivo de ganar en eficiencia y ahorrar costes.
Para trasladar a la realidad esta idea se precisaría una modificación de la regulación de los recursos administrativos de reposición y alzada.
La creación de una Comisión administrativa independiente para que sea la que tramite los recursos de alzada ya que procedimentalmente encaja en la idea de eficiencia y control previo de la legalidad pero precisaría de independencia en su tramitación ya que el estar su resolución sometida a la cadena jerárquica no hace más que lastrar el procedimiento.
Por otra parte, cada Comunidad Autónoma sería quienes decidirían la aplicación de este modelo y su adaptación a sus características.
Se basa todo ello en evitar la unipersonalidad, de buscar una “colegialidad imperativa” para que directamente resuelvan los recursos órganos colegiados.
Es precisamente la composición de estas Comisiones otro de los puntos tratados en la ponencia. Se trataría de incorporar expertos como una posibilidad de acceder a información útil de los temas tratados, también de buscar a miembros con experiencia y de seleccionarlos a través de criterios de mérito, capacidad e idoneidad. Se busca, por tanto, que la selección se asemeje a la de los funcionarios, es decir, que se lleve a cabo a  través de comisiones imparciales y no del Pleno, evitando así las influencias políticas. Por último, señalar también la insistencia en la idea de continuidad de los miembros de las Comisiones de resolución de los futuros recursos. Para ello el mandato de los mismos sería de 6 años y las causas de remoción tasadas y no por decisión por mayoría absoluta del Pleno, a diferencia de en los TEAs.
En segundo lugar, el procedimiento que seguirían las nuevas Comisiones independientes no se alejaría del actual de resolución de recursos de alzada, por su sencillez.
La estimación dentro de estos procedimientos se produciría únicamente si hubiera parámetros reglados suficientes puesto que si la norma discrecionalidad esto provoca que no sea fiscalizable tal actividad discrecional por no haber un parámetro de control.
Y, por último, cabría la llamada “cuestión interpretativa interna” con efecto suspensivo. Es decir, cuando se le plantea al Tribunal Económico Administrativo cuestiones interpretativas deben suspenderse los asuntos iguales, para así, al obtener respuesta, aplicarla a todos esos casos de igual contenido.
Para finalizar, realizó el Profesor Velasco unas brillantes reflexiones acerca ya de los propios TEAs.
En primer lugar, propuso, deberían reformarse en cuanto a que no sea su actuación una anticipación a un juicio o un control judicial sino un medio de evitación precisamente de litigios. Debe garantizarse entonces un procedimiento caracterizado por la celeridad y hacer una depuración de su procedimiento haciéndolo más sencillo. Los ámbitos de estas posibles modificaciones serían, por ejemplo, los plazos de resolución puesto que debe contabilizarse cuánto cuesta y tratar de hacerlos breves con posibles prórrogas.
Otras medidas sugeridas por el ponente de cara a ese objetivo de evitación de litigios serían: la suspensión de procedimientos administrativos a instancia de parte, la motivación por parte de los Tribunales de las admisiones únicamente para elegir dictar sentencia sobre menos casos y crear jurisprudencia tanto los TSJ como el TS.
Otras dos propuestas novedosas serían, por una parte, la posibilidad de que los TEAs formulen cuestión prejudicial económico-administrativa al Tribunal Supremo acerca de la interpretación del Derecho tributario de cara a no esperar hasta la sentencia que el Supremo pudiera dictar sobre el asunto años después. Por otra parte,  la sería necesaria, sino la creación de una jurisdicción fiscal específica, sí la especialización de los órganos judiciales en la materia fiscal.
Por último, y referido también a los TEAs se formula la propuesta de extender estas figuras que tan bien han funcionado en los municipios de gran población al resto de municipios. Podría ello llevarse a cabo a través de las Diputaciones. Es decir, que sean ellas las que los creen y los municipios se adhieran a ellos. O bien, que se firmen convenios entre municipios para que los asuntos de uno sean resueltos por el TEA del otro.
Estas adhesiones ya existen en cuanto a los tribunales en materia de contratación del Estado al que  las Comunidades Autónomas se han adherido. Así generaríamos que los municipios pequeños que no pueden permitirse crear órganos propios disfruten de esta eficiente y útil actuación de los TEAs adhiriéndose a los de los municipios más grandes.
Así concluía una absorbente exposición por una de las figuras más influyentes del estudio de la realidad de las Administraciones Públicas y Catedrático en Derecho Administrativo como es D. Francisco Velasco Caballero.
Se generó después una puesta en común y debate de cuestiones e ideas que la ponencia había ido suscitando entre los oyentes, y es que a nadie dejó indiferente tanto por la claridad de las ideas expuestas como por lo atractivo de la explicación de las mismas, a la vez que generaba crítica respecto de su aplicación práctica y admiración por el estudio y análisis que las reflexiones vertidas en la ponencia llevaban detrás.
              
          IV. REFLEXIONES FINALES:
A modo de reflexión final en cuanto a las Jornadas de Encuentro de los Tribunales Económico administrativos y de la exposición del Profesor Velasco en concreto, cabe afirmar que fue una experiencia muy enriquecedora tanto por los asistentes y ponentes que  nos deleitaron con sus reflexiones como por la puesta en común de impresiones de la vida práctica tanto de los TEAs como de la práctica administrativa.
En cuanto a  la ponencia del Profesor Velasco se debe resaltar lo novedoso y atrayente de su discurso además de lo claro y didáctico de su exposición, algo no siempre fácil de lograr y que engancha al oyente.
Se trata, esta idea de modificar la idea de Justicia administrativa y de transformar la vía administrativa de una propuesta innovadora, acorde con el momento que vivimos de camino hacia una mayor eficacia, eficiencia y ahorro de costes tal y como propugna la propia Ley 2/2012 de Sostenibilidad financiera y Estabilidad presupuestaria junto con la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local 27/2013.
Se busca, en definitiva, de una mayor responsabilidad de las Administraciones a la hora de actuar conforme a Derecho, de facilitar al ciudadano vías de confianza previas a los Tribunales para dirimir los litigio con la Administración y el lograr un ahorro de costes haciendo más eficiente la vía administrativa; todo ello, partiendo del buen resultado de la actuación de los TEAs protagonistas de este Encuentro.