El acuerdo de interposición de acciones. Una comida cara

La única vez que he tratado en el blog sobre el acuerdo de interposición de acciones fue por una Sentencia del TSJPV que analizaba tal requisito cuando el obligado a aportar el mismo era una administración pública en su condición de recurrente.

El motivo es que la exigencia del mismo me parece, además de absurdo, pernicioso, bastando para ello ver los ríos de tinta que sobre el particular han vertido los Tribunales del orden contencioso-administrativo y la doctrina administrativista. Si es que, ¡hasta el Tribunal Constitucional se ha pronunciado!, tal y como podéis ver en este post de Luis Abeledo en el que “sutilmente” me llamaba a retomar el blog.

Rompo esa reticencia a escribir sobre el artículo 45.2 d) LJCA por la lectura de dos textos, uno de Tomás-Ramón Fernández y otro de Jesús Alfaro, que me han dado alas para dejar a las claras que nos encontramos ante una exigencia que, además de innecesaria, ha supuesto, y supone, un elevado consumo de recursos judiciales en tiempos de escasez –aunque lo uno y lo otro creo que, por desgracia, van de la mano-.

Entrando en materia procede citar en primer lugar a Tomás-Ramón. Su texto es el que nos dice a que responde la exigencia del acuerdo de interposición de acciones a las personas jurídicas, distinguiendo a continuación dos supuestos de hecho a los que da una solución distinta desde la perspectiva del perjuicio que causa el acto recurrido a los miembros de la persona jurídica. Vean:

El artículo 69.b), en relación al artículo 45.2.d), ambos de la vigente Ley de la Jurisdicción contenciosa-administrativa, imponen la declaración de la inadmisibilidad del recurso interpuesto por una persona jurídica cuando ésta no haya aportado el documento que acredite el cumplimiento por ella de los requisitos exigidos para entablar acciones con arreglo a sus normas o estatutos. La exigencia legal responde, como es obvio, a la necesidad de dejar ab initio bien clara la voluntad de la persona jurídica como tal ante una disposición, como la que pretende recurrirse, que puede perjudicar a una parte de los miembros de esa entidad y beneficiar a otros, cosa no infrecuente tratándose de asociaciones y corporaciones profesionales, evitando así que en tales casos se apoderen de la voluntad corporativa el o los dirigentes de la corporación que figuran entre los perjudicados.

Cuando los intereses de los miembros de la asociación o corporación están o pueden estar divididos, cosa bien fácil de advertir, está plenamente justificado el rigor en la aplicación de la norma y el consiguiente rechazo por insuficiente del acuerdo adoptado por el presidente o la junta directiva de la entidad cuando los Estatutos de la misma establecen que, salvo en casos de urgencia, dicho acuerdo debe ser adoptado por la Asamblea General. El juez, en consecuencia, no podría admitir un recurso así interpuesto sobre la sola base del deber general de interpretar las normas que conciernen al ejercicio de un derecho fundamental –aquí el de solicitar y obtener la tutela judicial- del modo más favorable a su efectividad, porque en tal caso, más que interpretar la norma contenida en el artículo 45.2 d) de la Ley jurisdiccional, la estaría modificando al añadirle una excepción que dicho precepto no contempla.

Distinto sería el caso, sin embargo, si en el supuesto en causa fuese inequívoco que la disposición objeto del recurso perjudica necesariamente a todos los asociados sin excepción, porque entonces y sólo entonces sería evidente la intranscendencia del defecto apreciado y aun del propio acuerdo para recurrir, cuya exigencia carecería de sentido dado que no tiene justificación posible cuando no existe conflicto interno de ningún tipo. El supuesto, más que una excepción a la regla estaría fuera del alcance de la misma, por lo que la declaración de inadmisibilidad del recurso resultaría improcedente, ya que respondería única y exclusivamente a un puro formalismo, que es justamente, lo que ha pretendido desterrar el principio de interpretación favorable a la mayor efectividad de los derechos fundamentales que la jurisprudencia constitucional, siguiendo en este punto, por otra parte, la senda ya marcada con anterioridad a 1978 por la jurisprudencia contenciosa-administrativa, se ha esforzado en afirmar.

Quédense con el primer supuesto del texto de Tomás-Ramón, el de los intereses divididos, que es el que interesa para contrastarlo con lo que deja dicho Jesús Alfaro en su post “El control de legalidad de notarios y registradores no se extiende alos acuerdos sociales impugnables. Sólo a los nulos de pleno derecho”:

Es la legalidad por la legalidad, sin valorar que no hay comidas gratis y que todo cuesta y que corresponde al legislador realizar la ponderación entre la garantía de que todo el mundo actúa conforme a Derecho y la elevación de los costes de transacción. Como dijo Tomás de Aquino, multae utilitates impedirentur si omnia peccata districte prohiberentur (muchas cosas útiles no existirían si se prohibieran todos los pecados) y ni siquiera Dios exige que se castiguen todos los pecados. Dios, en su infinita bondad, no quiere acabar con la libertad de los hombres. González Meneses se olvida de que una sociedad libre es aquella donde la defensa de los intereses y la afirmación de los derechos subjetivos se deja por el ordenamiento en manos de los titulares de tales intereses y derechos subjetivos. Hasta los jueces están sujetos por el principio dispositivo, de modo que es paternalismo de la peor especie encargar a terceros que no son jueces la decisión acerca de la validez de los negocios jurídicos. Cuando las normas legales se dictan para proporcionar a los particulares instrumentos de defensa de sus intereses y derechos subjetivos, debe dejarse a los titulares la utilización – o no – de tales instrumentos. Cuando el legislador quiere una cosa distinta, califica la norma como de orden público y sanciona su infracción con la nulidad de pleno derecho.

Compro (mutatis mutandis), sin lugar a dudas, lo que propugna Jesús Alfaro. La exigencia legal del acuerdo de interposición de acciones nos ha salido más caro que ir de potes por Donosti. Piensen en los requerimientos de subsanación previos a la admisión a trámite del recurso, en las subsanaciones, en las alegaciones de inadmisibilidad, en la subsanación o, en su caso, réplica a la misma, en los Autos, en la Sentencias en primera instancia, en los recursos de apelación, casación e incluso de amparo y en sus consiguientes sentencias, que han tenido como objeto el citado precepto. Y todo ello para hacer al Juez de lo Contencioso-Administrativo garante de los intereses de esos miembros de la asociación o corporación por encima de la propia legalidad del acto o disposición administrativa.

En definitiva, una comida que es cara hasta para uno de Bilbao. On egin.  

Lo superfluo o necesario en la caducidad de los expedientes sancionadores

La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2014 declara inadmisible el recurso de casación en interes de la Ley interpuesto por la Junta de Andalucia frente a la Sentencia del 4 de febrero de 2013 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 en Almeria.

Interesante, más que por la inadmisibilidad acordada por el Tribunal Supremo, por la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo. La misma, en lugar de tener en cuenta la fecha del acuerdo de iniciación del expediente como dies a quo para el cómputo del plazo de caducidad, señala el inicio del cómputo en la fecha en que se dicta la propuesta para iniciación de expediente sancionador en los siguientes términos:

<<(...), pues, entre la fecha de la propuesta para iniciación de expediente sancionador el 17 de Noviembre de 2009 y la fecha de la notificación de la resolución del procedimiento sancionador el 21 de Diciembre de 2010 han transcurrido más de 10 meses previsto en el apartado 4.1.8. del Anexo 1 de la Ley Andaluza 9/2001 de 12 de julio.

 

En efecto, del expediente administrativo se colige la realidad de las afirmaciones de la recurrente, pues en el folio 23 se recoge el informe o propuesta para la iniciación de expediente sancionador y en el folio 36 la resolución sancionadora, en las fechas a que se ha hecho referencia, evidenciando sin ningún género de dudas el transcurso con exceso de los 10 meses de que dispone la Administración actuante para la imposición de la sanción.

 

Existen numerosas sentencias de éste Juzgado en cuanto al criterio para la determinación del día inicial y final de computo y los efectos de la apreciada caducidad. Así en sentencias 122/10, de 3 de mayo de 2010 , y 134/10, de 12 de mayo de 2010 , entre otras muchas-, lo que no está claro es que, en todos los supuestos, el día inicial del cómputo del meritado plazo haya de situarse en la fecha del acuerdo de iniciación, pues esto ocurrirá cuando, para el esclarecimiento de los hechos, determinación de éstos y posibles responsabilidades, haya de realizarse una investigación previa, de acuerdo con lo establecido con carácter general, en el  artículo 69.2   de la  Ley 30/1992  (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246)  y, específicamente, en el artículo 12.1 del  Real Decreto 1398/1993  (RCL 1993, 2402)  que dispone que, "con anterioridad a la iniciación del procedimiento. se podrán realizar actuaciones previas con objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación. En especial, estas actuaciones se orientarán, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o persona que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros".

 

Por tanto, si los hechos, desde que toma conocimiento la Administración, son perfectamente conocidos, así como sus circunstancias y responsables, el dies a quo del plazo de caducidad del procedimiento no puede fijarse en el del acuerdo de iniciación (vid, folios 11 a 13 del expediente administrativo), sino en la fecha en que la Administración tuvo conocimiento de todas aquellas circunstancias, que, en el caso enjuiciado, sería en el momento en que el Jefe de Servicio de Consumo eleva propuesta de iniciación de expediente sancionador (folio 23), pues, desde éste, aparecían tanto los contornos jurídicos de la infracción sancionada, con todos sus elementos subjetivos y objetivos, como la persona responsable, sin que, para el ejercicio de la potestad sancionadora en ese caso concreto, fuese necesaria la práctica de actuación posterior alguna, no encontrando explicación al hecho de que el Acuerdo de Inicio de Expediente Sancionador se adoptara con fecha 6 de Julio de 2010, casi 8 meses después.

 

La  sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera de Tribunal Supremo, de fecha 12 de mayo de 2006  (RJ 2006, 4768)  (recurso de casación en interés de la Ley número 14/2004; ponente, Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Monte), ha avalado el criterio de este Juzgado. En efecto, dicha sentencia desestimó un recurso en interés de Ley interpuesto por la Junta de Andalucía contra la precitada sentencia de este Juzgado número 277/04, de 10 de diciembre de 2.004 (recurso número 525/04 ), razonando el Alto Tribunal, en su fundamento jurídico segundo, que: "El juzgador de instancia no declara lo que se indica en este recurso por la Administración autonómica, sino que, por el contrario, viene a sostener idéntica interpretación del aludido  articulo 18.2   del Real Decreto 1945/1983  (RCL 1983, 1513, 1803, 2247 y 2343) . de 22 de junio , con una diferencia trascendental, determinante de que la interpretación efectuada por dicho Juez sea la correcta y la del representante procesal de la Administración recurrente desacertada. La diferencia radica en que en la sentencia recurrida se declara que el referido cómputo del plazo de caducidad se inicia cuando concluyen las diligencias que para el esclarecimiento de los hechos denunciados debe realizar la Administración, de modo que si ésta práctica diligencias innecesarias para esclarecer tales hechos, el cómputo de! plazo de caducidad se iniciará a partir de que resulten claros y no cuando han finalizado esas diligencias superfluas para esclarecerlos, que fue lo sucedido en el caso enjuiciado". Y, en el fundamento jurídico tercero, el Alto Tribunal añadía lo siguiente «En la sentencia se declara abiertamente (penúltimo fundamento jurídico segundo) «que los hechos, ab initio, esto es, desde la fecha de las denuncias, en agosto de 2002, estaban suficientemente claros». Con tal declaración fáctica, derivada de la valoración de las pruebas que el juzgador realiza en el párrafo anterior del mismo fundamento jurídico, desaparece la premisa en que se basa el recurso de casación en interés de la Ley, pues el Juez de lo Contencioso no afirma que el cómputo del plazo de caducidad debo iniciarse desde la denuncia recibida por la Administración en cualquier caso, sino sólo cuando los hechos estén suficientemente claros, como, a su juicio, lo estaban en el supuesto examinado (...)">>.

El Abogado del Estado, según reza la sentencia, se opone a la prosperabilidad del recurso:

 ... porque existe doctrina legal sobre la cuestión tratada y planteada en el mismo que no es otra que la determinación del inicio del plazo de resolución del expediente sancionador que determinará, caso de no resolverse y no dentro del mismo, la caducidad de dicho expediente. En efecto, la regla general es que dicho hito será el acuerdo de inicio del expediente, sin perjuicio de que, en casos concretos y justificados como los expuestos pueda no serlo, como sucede con las denuncias en los expedientes sancionadores en materia de seguridad vial o tráfico, o con las diligencias preparatorias superfluas en los expedientes sancionadores en general. De modo que será la condición de éstas, superflua o necesaria, la que determine que las mismas inicien o no el expediente. Esta cuestión tiene por tanto doctrina legal en este momento y dicha doctrina, según los casos, sirve de referente para resolver los distintos procedimientos sancionadores, inclusive los de consumo en los que se plantea este recurso.

 Y el Tribunal Supremo inadmite el recurso en estos términos:

Es por eso, que circunscritos al peculiar caso concreto, en el que se concluye literalmente que no se encuentra "explicación al hecho de que el Acuerdo de inicio del Expediente Sancionador se adoptara con fecha 6 de julio de 20120, casi 8 meses después", debemos de apreciar que el Juzgado sancionador no negó que normalmente el cómputo para declarar la caducidad deba comenzar en la fecha del acuerdo de iniciación del expediente, sino que una interpretación sustantiva de esta noción le llevó a a considerar que debió de ser en torno a la fecha de la inspección cuando era obligado que se tomase dicho acuerdo y por eso a aquel entonces remite el cómputo a aplicar, siendo por eso perfectamente asumible en cuanto al fondo la tesis del Abogado del Estado de que ya existe doctrina legal sobre la cuestión planteada, según hemos expuesto al reproducir parte de sus alegaciones en este recurso.

En definitiva, ni consideramos gravemente dañosa para el interés general la posición adoptada por el Juzgado nº 3 de Almería ni entendemos que sobre el particular haya ausencia de doctrina legal, lo que nos lleva a inadmitir el presente recurso de casación en interés de la Ley.

En otro post ya traté que el uso fraudulento de las diligencias preparatorias en el expediente administrativo podía llevar aparejado la caducidad del expediente fijando como dies a quo el inicio de éstas, en lugar del acuerdo de iniciación del expediente sancionador, pero la Sentencia del Juzgado almeriense da un paso al frente y sanciona, con acierto en mi opinión,  la desidia administrativa en dar trámite a una propuesta de inicio de expediente sancionador.

Una advertencia, ojo con la caducidad, pues puede ser un motivo que, a la postre, vaya en contra del recurrente, pero eso ya es otro cantar y lo dejamos para otra ocasión.